PREČIŠĆAVANJE VODE ZA PIĆE U ZRENJANINU

Problem vode za piće u Zrenjaninu i nemogućnost države da građanima Zrenjanina duže od jedne decenije obezbedi ispravnu vodu za piće svakako nadilazi problematiku javnih nabavki u Srbiji i predstavlja paradigmu odnosa države prema građanima, kao što pokazuje i nesposobnost države da u 21. veku stanovništvu obezbedi jedno od osnovnih ljudskih prava – pravo na zdravstveno ispravnu vodu za piće.

Od 14.01.2004. godine, na osnovu Rešenja sanitarnog inspektora Pokrajinskog sekretarijata za zdravstvo i socijalnu politiku, na teritoriji Zrenjanina zabranjena je upotreba vode za piće i pripremu hrane iz vodovodne mreže zbog povećane koncentracije arsena, uz napomenu da se voda iz vodovodne mreže može koristiti kao sanitarna i tehnička voda. Od navedenog datuma pa do današnjeg dana, građani Zrenjanina i formalno nemaju ispravnu pijaću vodu, iako je problem ispravnosti pijaće vode znatno stariji i od datuma navedenog rešenja.

U međuvremenu, lokalna samouprava, kao i nadležno javno komunalno preduzeće (JKP „Vodovod i kanalizacija”) na različite načine su pokušavali da pristupe rešavanju ovog problema – kroz implementaciju pilot postrojenja u JKP „Vodovod i kanalizacija”, zaključenjem ugovora sa privrednim društvom „WTE Wassertechnik” o izgradnji fabrike vode (vrednost ugovora preko 25.600.000 evra), a zatim i sprovođenjem javne nabavke usluga prečišćavanja vode za potrebe grada Zrenjanina. Navedeni pokušaji su bili bez uspeha – pilot postrojenja nisu uspela da reše problem, ugovor koji je 2012. godine zaključen sa „WTE Wassertechnik” lokalna samouprava je jednostrano raskinula 2014. godine, dok se prvi pokušaj sprovođenja postupka javne nabavke usluge prečišćavanja pitke vode za Zrenjanin takođe neslavno okončao, budući da je postupak javne nabavke poništen u celini odlukom Republičke komisije.

Predmet ove studije slučaja je ponovljeni postupak javne nabavke usluga prečišćavanja pitke vode za grad Zrenjanin, odnosno zakonitost ugovora o javnoj nabavci koji je zaključen nakon njegovog sprovođenja dana 12.02.2015. godine, a koji ni do danas nije izvršen u delu u kojem je predviđena isporuka ispravne pijaće vode propisanog i ugovorenog kvaliteta.

Naime, predmet ponovljenog postupka javne nabavke bile su usluge prečišćavanja pitke vode, što se pominje i definiše na više mesta u konkursnoj dokumentaciji i u samom modelu ugovora. Nakon sprovedenog postupka, ugovor o javnoj nabavci je zaključen sa konzorcijumom jednog stranog i dva domaća privredna društva koji su u vlasništvu privatnog kapitala.

Navedena činjenica sama po sebi ne bi bila sporna ukoliko bi se posmatrao samo Zakon o javnim nabavkama. Međutim, imajući u vidu predmet nabavke, u konkretnom slučaju bilo je neophodno primeniti i tada važeći Zakon o komunalnim delatnostima (u daljem tekstu: ZOKD).

Tada važeći ZOKD izričito je propisivao da snabdevanje vodom za piće, koje između ostalog podrazumeva i poslove prečišćavanja vode, predstavlja komunalnu delatnost, kao i da ovu komunalnu delatnost mogu obavljati isključivo javna preduzeća koje osniva jedinica lokalne samouprave, odnosno društva kapitala čiji je jedini vlasnik javno preduzeće ili lokalna samouprava.

Dakle, u konkretnom slučaju posao prečišćavanja pitke vode poveren je konzorcijumu koji nije javno preduzeće i ne nalazi se u vlasništvu javnog preduzeća ili lokalne samouprave, iz čega proizilazi da je predmetni ugovor zaključen suprotno odredbama ZOKD, da je suprotan prinudnim propisima, te da posledično, zbog činjenice da je zaključenje takvog ugovora bilo suprotno imperativnim propisima, nije ni bilo moguće sprovoditi postupak javne nabavke koji bi se okončao zaključenjem takvog ugovora!

Iako je (ponovljeni) postupak javne nabavke pokrenut 2014. godine, a ugovor zaključen 2015. godine, navedeno pitanje nemogućnosti obavljanja ove komunalne delatnosti od strane izvršioca koji je u vlasništvu privatnog kapitala postavilo se tek 2017. godine, kada je sanitarna inspekcija, odnosno Ministarstvo zdravlja kao drugostepeni organ, odbacilo zahtev za izdavanjem sanitarne saglasnosti, iznošenjem stava da konzorcijum privatnih kompanija ne može da se bavi delatnošću prečišćavanja pitke vode. Upravni sud je 2018. godine, međutim, odlučio da je sanitarna inspekcija time prekoračila svoja ovlašćenja i da je sanitarni inspektor bio dužan jedino da na osnovu analiza izda ili uskrati davanje sanitarne saglasnosti, bez upuštanja u to da li neko ima ili nema prava da obavlja komunalnu delatnost.

Ono što je gotovo neverovatna činjenica jeste da u ovom periodu, od 2015. do 2017. godine, nijedan lokalni, pokrajinski ili republički organ nije aktuelizovao i primetio problem da se poslom prečišćavanja pitke vode, u skladu sa važećim ZOKD, ne mogu baviti privredna društva koja su u privatnom kapitalu! Istovremeno, u tom periodu, tačnije 2016. godine, Vlada Republike Srbije se čak na određeni način i priključila predmetnom ugovoru, kao garant koji je za interese naručioca izdao finansijske garancije za plaćanje isporučene pitke vode.

I umesto da se predmetni ugovor poništi u skladu sa odredbama Zakona o obligacionim odnosima (u daljem tekstu: ZOO), država je odlučila da ovaj problem reši tako što je u decembru 2018. godine promenila ZOKD, omogućivši javnim preduzećima, odnosno društvima kapitala koji su u vlasništvu javnih preduzeća ili lokalne samouprave, da uz saglasnost osnivača ugovore sa drugim pravnim licem obavljanje pojedinih poslova iz okvira komunalne delatnosti snabdevanja pijaćom vodom, što se odnosi i na poslove prečišćavanja pitke vode.

Ipak, uzevši u obzir čl. 107 ZOO kojim je predviđeno da ništav ugovor ne postaje punovažan kad zabrana ili koji drugi uzrok ništavosti naknadno nestane (osim ako je zabrana bila manjeg značaja, a ugovor je izvršen), i dalje se sasvim osnovano može postavljati pitanje pravne valjanosti predmetnog ugovora o javnoj nabavci.

Međutim, u konkretnom slučaju, čak i kada bi se zauzeo stav da uopšte ne postoji problem u pogledu dopuštenosti da ovaj posao obavljaju lica u vlasništvu privatnog kapitala, ipak ostaje značajan problem koji se odnosi na zakonitost poveravanja poslova prečišćavanja vode i to sa stanovišta tada važećih odredbi ZOKD i Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (u daljem tekstu: ZJPPK).

Naime, ZOKD propisuje da se posao prečišćavanja pijaće vode, kao posao iz okvira komunalne delatnosti snabdevanja pijaćom vodom, može preneti na izvršioca usluge isključivo primenom propisa o javno-privatnom partnerstvu. U konkretnom slučaju, međutim, ZJPPK uopšte nije primenjen. Naručilac je, umesto toga, sproveo uobičajen otvoreni postupak javne nabavke u skladu sa (isključivo) odredbama Zakona o javnim nabavkama (u daljem tekstu: ZJN)!

Istina je da ZJPPK upućuje na primenu ZJN, odnosno postupka javne nabavke za javne usluge, ali predviđa i dodatna kompleksna pravila i procedure i pre i nakon sprovođenja postupka javne nabavke, dok su i sama pravila postupka javne nabavke u određenim delovima izmenjena. Tako propisi o javno-privatnom partnerstvu predviđaju obavezu naručioca da izradi projekat javno-privatnog partnerstva, te da taj projekat dostavi nadležnom i stručnom organu – Komisiji za javno-privatna partnerstva, radi davanja mišljenja i ocene da li se konkretni projekat može realizovati u formi javno-privatnog partnerstva. Da je naručilac sproveo ovu (obaveznu) radnju, zasigurno bi na samom početku bio otklonjen problem u pogledu (ne)dopuštenosti obavljanja komunalne delatnosti iz oblasti snabdevanja vodom za piće od strane privrednih društava koja nisu javna komunalna preduzeća.

Neshvatljivo je da je naručilac propustio da primeni propise o javno-privatnom partnerstvu, naročito ako se ima u vidu da je prilikom poništavanja prvobitno sprovedenog postupka javne nabavke Republička komisija u svom rešenju izričito uputila naručioca na primenu ovih propisa, kao i da se obrati Komisiji za javno privatna partnerstva radi davanja mišljenja i ocene da li se konkretni projekat može realizovati u formi JPP.

Na kraju, važno je istaći još nekoliko nezakonitosti u konkretnom slučaju:

– Ugovor o javnoj nabavci zaključen je na neodređeno vreme, suprotno odredbama tada važećih ZOKD i ZJPPK, usled čega nije jasno koje je vreme važenja ovog ugovora;

– Prilikom izvršenja ugovora (a suprotno ZJN) značajno su izmenjene finansijske okolnosti, u odnosu na pravila prethodno utvrđena konkursnom dokumentacijom koja su bila poznata potencijalnim ponuđačima prilikom objave poziva za podnošenje ponuda i konkursne dokumentacije. Navedene izmene svakako su mogle uticati na spremnost potencijalnih ponuđača da podnesu ponude, da je takva mogućnost unapred bila poznata, što bi moglo voditi porastu broja ponuda i postojanju konkurencije;

– Prvobitni rok za realizaciju projekta bio je 12.10.2015. godine. Naknadno je kao novi rok određen 31.12.2016. godine. Projekat ni dan-danas nije realizovan u zadatim rokovima.

U kontekstu svih problema koji su nastali nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci, posmatrani slučaj na najbolji način ukazuje na važnost dobre pripreme za javnu nabavku i sagledavanja svih relevantnih propisa (ne samo propisa o javnim nabavkama) i okolnosti koji mogu biti od značaja za javnu nabavku. Propuštanjem da se u konkretnom slučaju ove okolnosti i relevantni propisi sagledaju u svojoj potpunosti, nastao je prilikom zaključenja i izvršenja ovog ugovora gotovo nerešiv problem, sa vrlo kompleksnim pravnim, finansijskim, poslovnim, investicionim i drugim elementima, budući da je problem „uočen” tek kada je postrojenje već bilo izgrađeno, usled čega se pristupilo vrlo neuobičajenom i jedinstvenom rešavanju problema koji se ogledao u promeni Zakona, umesto da se nastali problem prethodno reši na osnovu pravilne primene normi važećeg zakona.

I da ponovimo. U vreme pisanja ove studije (2019) građanima Zrenjanina je već 15 godina uskraćeno jedno od osnovnih ljudskih prava – pravo na zdravstveno ispravnu vodu za piće i to sve zbog nesposobnosti, neznanja i nemara države i odgovornih ljudi u državi.